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    却提供了一个线索

    2021-04-04 11:33

    据媒体报道,第一个由4名专家组成的调查组在11日下午5点左右到达现场,登上发生滑坡的山顶,4个小时后下山;12日,云南省又派出了另一个由4名专家组成的调查组,两个专家组又上山一次,也用了4个小时。关于自然灾害的结论,就是据此得出的。公众质疑:这样的调查慎重吗?结论可信吗?

    宋华琳认为,民间开展独立调查工作作为官方调查的必要补充,有利于提高调查结论的公信力;而上述检察官则认为,多和群众及时沟通消除不信任是根本方法,民间调查机制仍有不妥当之处,需慎重。

    舆论的矛头指向镇雄事故8名专家组成的调查组,但专家名单至今未公开,唯一出现在媒体报道中的调查组成员是姜兴武。虽然调查结论备受质疑,但他坚称无误。

    谁能成为事故调查组的成员?南开大学法学院宋华琳副教授认为,“这是个尴尬的问题”。我国是事故多发的国家,但目前还没有一部统一的法律明确规定事故调查组的组成,也没有一部行政程序法或者行政调查法给予原则性指导。他告诉记者,现在只有一部行政法规,但适用事故对象十分有限。2007年国务院废止了1989年发布的《特别重大事故调查程序暂行规定》,颁布了《生产安全事故报告和调查处理条例》(以下简称《生产条例》),后者的适用范围远小于前者,仅对“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故”有效。

    1月14日,镇雄传来消息:当地政府准备春节后组织十几名村民代表下矿井实地察看有没有越界开采。对此中央人民广播电台中国之声观察员孙献涛认为,现实逼迫我们成为鸡蛋专家、食品安全专家、空气质量专家,现在又要成为山体滑坡事故原因鉴定专家。

    宋华琳认为,调查在事故发生后依法进行,非常重要和必要。一方面,查明发生的原因、人员伤亡和财产损失的情况,可以给伤亡者家人一个客观公正的交代,这是最基本的人道关怀和责任;同时查明事故的性质和责任,让责任人承担代价,起到惩戒后人的作用;还应当提出处理的建议和防止类似事故再发的措施,根据这些建议,检查控制事故的应急措施是否得当和落实。所有的这些内容最后需要形成事故调查报告,以备查阅和不断修正。

    对此,宋华琳分析道,《生产条例》第23条规定,事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识和专长,并与所调查的事故没有直接利害关系。如此规定,是为防止削弱调查的公信力,影响调查的独立性、中立性。在政企合一的行政管理体制下,铁道部与下属路局已成为“一荣俱荣,一损俱损”的利益共同体,因此铁道部工作人员是与“7·23动车事故”有“直接利害关系”的人,列入调查组成员与法相悖。

    有检察官介绍,在安全事故中,常存在伤亡人数前后有出入的情况,正规大矿相对少些,而小煤窑则比较突出,这是因为大矿下井人员必须依法如数登记,小煤窑的登记工作没有严格执行好。这就造成了事故发生后,可以瞒报伤亡人数,来避免上级的调查,减少责任风险。调查组最初获得了证据,比如下井登记本上的数字,与公众从其他途径获知的不确切数字不一致,信息不对称造成了对调查组的不信任。因此,同公众及时沟通回应质疑,是调查组可以也必须做到的。

    2013年1月11日早8点,云南省镇雄县果珠乡高坡村赵家沟村民小组遭遇特大山体滑坡,造成46人死亡、2人受伤。当天,云南省国土资源厅成立的事故调查组赶到现场。第二天下午4点半,一份由“云南省国土资源厅地质灾害应急专家组”出具的名为《镇雄县果珠乡高坡村赵家沟滑坡成因》的报告,即出现在云南镇雄县委政府网站上。这份事故调查报告共400字,结论是赵家沟村泥石流事件是自然灾害。

    上述检察官解释,事故调查的结论一般包括两部分,一是技术性结论,二是责任性结论;责任性结论又分为是自然原因还是人为原因。在地震、泥石流等自然原因下,就很难追究责任,而一旦确定是人为责任事故,理应追究有关人员的责任。以煤矿事故调查为例,透水、瓦斯爆炸、冒顶是三大事故原因,做出技术性结论之后,要着重分析事故责任。

    那么民间调查能否作为补充官方调查的新模式?2010年浙江钱云会案已有先例。2010年12月25日,浙江乐清蒲岐镇寨桥村前村委会主任钱云会被工程车碾轧致死,他生前曾多次举报当地工程违法征地,有报道对其死亡提出多个疑点。27日,乐清市称事件为交通肇事案,肇事司机无证驾驶已被刑拘。但质疑依旧未止,31日,由多名律师和教授组成的“学界公民乐清观察团”走进钱云会家中开始民间调查。

    当有村民质疑高坡煤矿采煤采到了滑坡山的山底下时,姜兴武问村民:“你们到矿里去过没?”村民回答是听说的。评论人西坡认为村民的“听说”,固然不能直接证明越界采矿的存在,却提供了一个线索。专家面对疑问,应该做的是直面问题、实地调查、澄清疑虑,而不是要求村民举证,责怪村民没去调查。

    另一方面原因是信息沟通不畅。以云南镇雄事故为例,调查报告在事发8小时后就出来了,同样受到受众质疑,原因何在呢?评论人西坡认为,公众需要专业的调查报告来了解事情真相。公众不苛责调查报告出炉速度有多快,但一旦调查报告拿出来,就应该能够解得开疑虑、经得住质疑、耐得起推敲,尤其不能回避关键性问题。如果调查尚未周全,关键事实还不清楚,便匆忙拿出一个猜测性很强的结论来,显然难以令公众信服。

    宋华琳认为,目前的相关法律规范,更着重于对事故责任人的问责机制,而忽略了对调查者权力的制约。行政机关往往只是公布事故调查结论,却没有公开事故调查报告全文,使得公众无从了解事故调查的过程,无从了解事故调查结论作出的推理过程和事实依据。《政府信息公开条例》第10条第(十)项规定“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”属政府主动公开的范围,第9条第1款、第2款则分别规定“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”、“需要社会公众广泛知晓或者参与的”政府信息,应主动公开。重大事故往往造成了特别重大人身伤亡或者巨大经济损失,影响广泛,社会关注度高,和当地居民的利益往往休戚相关。因此行政机关应及时、主动地将事故调查报告公之于众。

    宋华琳还认为,“7·23动车事故”调查组中的绝大部分专家,虽供职于高等科研院所,却多与铁道部有着千丝万缕的联系。这实际上构成了事故调查专家的“利益冲突”,这样的专家因具有直接或间接的商业利益,也应被排除在成员之外。上述检察官认为,在利害关系人回避问题上,不仅涉及调查组成员,还有事故发生地的人员。比如调查组到当地去调查,需要熟悉当地情况的人进行辅助和协助,对这些人需要慎重选择,否则那些与事故调查有关的信息可能被泄露出去,影响调查。

    宋华琳向记者介绍了2011年温州“7·23动车事故”后调查组成员的“演变”:事发第二天,国务院成立了由安监总局局长任组长的调查组;28日事故调查组全体会议宣布了调查组成员名单,铁道部和下辖的铁道部科学研究院人员赫然在列;8月10日国务院常务会议决定,调整事故调查组成员。调整后成员名单不再有铁道部人员。

    有媒体评论认为,云南镇雄的事故调查不能由当地政府和本地专家单方面主导,这样形成的调查报告很难客观。要避免这样的问题,今后重大事故调查应考虑组成异地调查组或是由中央有关部门直接从专家库中抽取专家组成员的方式来进行,以避免地方主导事故调查的现象。

    镇雄事故同一天,黑龙江省双鸭山市通勤车上发生爆炸事件,调查组结论同样遭到质疑。政府通报的伤亡人数与记者在收治伤者的医院里了解到的数字不一致,并面对质疑遮遮掩掩,且涉嫌给伤者“封口费”、给记者“信封”。1月15日双鸭山市公安局岭东分局“关于双鸭山市岭东区2013·01·11爆炸案件死亡人员情况的说明”中称,舆论中对此案伤亡人员数字出现不确定的情况,系存在抢救、送医、治疗、调查等职能环节信息未及时沟通和职能部门与媒体信息通报不及时等情况。对此将进一步完善信息沟通机制,改进信息通告工作措施,务求做到及时、准确沟通、通报信息。

    宋华琳认为,因为没有统一的规范事故调查工作程序、调查结论和报告形成及问责的法律,事故调查程序还是行政机关掌控的“炉内灶”,是媒体、公众看不到的“黑箱”。而且仅有的《生产条例》也对调查程序规定得过于简略。

    这一事件最新进展是,国家煤矿安全监察局责成云南煤矿安全监察局等部门调查高坡村“山体滑坡”是否与煤矿开采有关。

    对事故调查组的不信任主要来自两方面原因,一是时间的拖延上。宋华琳说,《生产条例》第29条规定,自事故发生之日起60日内提交事故调查报告;特殊情况下,经负责事故调查的人民政府批准,提交事故调查报告的期限可以适当延长,但延长的期限最长不超过60日。“7·23动车事故”的调查报告则在事发5个月后才出来。

    宋华琳认为,应完善立法,及时公开调查组名单,接受公众监督;同时要求专家签署无利益冲突承诺书;专家应定期申报近年来从事相关产业、领域活动,如有1万元以上的经济联系,不适合聘为成员。

    记者采访了一位曾多次参与事故调查的检察官。他对记者说,《生产条例》是调查组目前工作的法定依据。根据第19条规定,特别重大事故由国务院直接或者授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大、较大、一般事故分别由事故发生地省级、设区的市级、县级人民政府负责调查;至于调查组组成人员,《生产条例》第22条规定,调查组应当遵循精简、效能的原则。“生产安全事故的调查,通常是主管部门召集安监、监察、公安、纪检、工会等部门人员参加,在涉及职务犯罪等工作时,会要求检察机关参与调查。”

    另外,不排除公众和群众对事故事实的认识存在问题的情况,比如不具备认识问题的能力和条件。但是事故调查过程的公开,实际上也是普及科学知识的过程,专家应当及时将调查阶段性的结果及时公之于众,在沟通中还原事故的真相。

    根据这样的定位,事故调查应该大致遵循资料收集、现场调查、听取陈述、专业鉴定、事实认定、案情分析、做出最后结论等程序。而在镇雄事件中,调查组的脚步停在了现场调查上,没有对全部的可疑现场进行第一时间的调查,这为原本可能需承担责任的主体提供了掩藏证据的时间(当地请村民代表在春节后下井调查,这期间有足够时间封堵越界区域),调查组也没有在第一时间收集尽可能多的村民和矿工的陈述,这实际上错过了最准确清楚调查真相的时机。正是因为没有充分搜集证据,得出的结论经不起公众事实性的质疑。

    有记者采访姜兴武:“你下矿查看过吗?”姜承认没下过矿。他的解释是:“如果越了矿界,就是另一回事,属违法采矿。我们看的时候认为,跟矿没关系。”记者又问:“采矿有没有破坏山体?”姜说:“不了解情况,这个不好乱说。”记者再问:“那既然专家组没下过矿,又不确定采矿是否破坏山体,怎么得出采矿与滑坡无关的结论?”姜回答:“不是不考虑(采矿),根据现在滑坡的各方面因素分析,我们认为,结论还是比较客观的。”